인센티브형 상향식 농촌개발전략사업의 문제와 개선방안
Reexamination of down-up approach Strategies for Rural Planning and Development of Incentive-types
김 주원*1)
Kim, Ju-Won
Abstract
The aim of this paper is to examine down-up approach Strategies for Rural Planning and Development of Incentive-type. Aspects that have been highlighted in this study is ① the need for active participation on the part of the rural villager in planning development programmes, ② Greater emphasis on generating self-help through continuous interaction and problem-solving, ③ Developing programmes that meet the needs, resources and capabilities of the rural villager by net-working, ④ The necessity of bureaucratic reorientation, ⑤ The need for building constituency organizations that are accountable to the local people and to central agencies. These factors are generally regarded as essential to the success of rural development programmes in the aspect of management and motivation.
키워드․ 상향식 접근, 농촌개발전략, 인센티브형
Key Words․ down-up approach Strategies, Rural Planning and Development, Incentive-type
Ⅰ. 문제의 제기
농촌(농업)문제가 점점 더 심각해지고 있다. 한국경제의 고도성장은 農․工간, 都․農간 격차의 확대과정이었다. 그 동안 정부는 수많은 농정대책을 수립하고 적지 않은 예산을 농업과 농촌에 투자하여 왔다. 그럼에도 불구하고 식량자급률은 나날이 낮아지고 도시와 농촌간의 소득격차는 확대되었다. 농가부채는 급증하고 있고, 都․農간 생활환경 격차는 더욱 벌어졌다. 그 결과 이농이 급증하면서 농촌지역의 공동화가 가속화되고 있다(박진도, 2002: 352).
더군다나 개방화․세계화의 파고에 휩쓸리면서 농업과 농촌문제는 더 심각한 위기 속에 있다. 따라서 농업정책뿐만 아니라 농촌정책에 대한 새로운 접근이 요구되고 있다. 그러나 농업정책의 부실운영 때문에 농촌정책도 정책당국의 적극적인 의지나 새로운 접근방법을 제시하고 있다고 보기는 어렵다. 1990년대 이후 정부가 농업과 농촌에 투자한 비용의 거의 대부분은 농업구조의 개선을 위해 사용하였다는 의미에서 그것은 농업정책이었을 뿐 본격적인 농촌정책은 지금까지 없었다고 해도 과언이 아니다(박경, 2003: 110). 소극적인 의미의 농촌정책이 있었다고 하더라도 그 추진방식이 중앙집권적 계획주의 농정을 벗어나지 못하였기에 소기의 성과를 거두지 못하였다. 더군다나 새마을 운동 이후, 농촌에 대한 투자는 거의 미미하였다. 물가안정책의 일환으로 혹은 수출상품에 대한 대책없는 농산물 수입으로 우리 농산물의 가격 폭락을 가져왔다. 그 결과 낮은 소득 수준, 조악한 생활환경, 고용기회의 부족 등 농촌지역의 여러 가지 문제점들이 나타났고 농촌인구의 도시유출을 부추겼다. 농촌인구의 과소화와 노령화 그리고 농촌의 생산성저하는 심각한 농촌일손부족과 임금의 상승이라는 이상현상을 초래하였고 이는 농업부문과 농촌지역을 더욱 침체시키는 악순환의 결과를 낳았다. 이제 산업으로서 농업은 경쟁력이 없다. 포기해야 한다. 농업문제는 이제 농촌을 중심으로 복지나 문화적 차원에서 접근되어야 한다. 이제 국가적 차원에서 농촌문제에 대한 계획적인 접근이 필요하다. 다만 국가의 획일적인 계획은 불신만을 불러와 예산의 낭비만 가져올 뿐이다.
이러한 맥락에서 인센티브형 상향식 농촌개발전략은 농촌문제와 농업문제를 해결할 수 있는 또 다른 대안이라고 볼 수 있다. 따라서 다음에서는 인센티브형 상향식 농촌개발전략에 대한 이론적 논의를 통해 이 제도에 대한 의의와 개념적 접근을 시도하고자 한다. 그리고 현재 이 전략을 운영하면서 나타나는 문제점을 검토하고 그 개선방안을 제시하고자 한다.
Ⅱ. 인센티브형 상향식 농촌개발전략에 대한 이론적 검토
1. 인센티브제의 문제와 농촌개발전략으로서 의의
인센티브 사용은 인류의 역사가 기록되기 시작한 때부터 발견할 수 있다. 가장 최초의 기록은 바빌론(Babylon)의 함무라비 법전(Code of Hammurabi)에서 찾아볼 수 있다. 이 법전에 기록된 바에 의하면 상인들은 이익이 자본주들의 투자액수에 두 배가 될 때까지는 아무런 배당을 받지 못하며, 두 배 이상이 될 때에 비로소 이익을 배분받을 수 있게 되어 있었다(오세진외, 1994: 469). 그러나 인센티브 제도는 산업혁명 이후, 보다 효율적인 공장관리를 위하여 그 수요가 점차 늘어나기 시작하였으며, 인센티브 제도도 보다 복잡한 형태를 띠게 되었다.
인센티브 시스템의 체계적인 활용은 과학적 경영의 창시자라고 할 수 있는 테일러(Frederick Taylor)에 의해 처음으로 시작되었다. 테일러가 가지고 있었던 경영철학 중의 하나가 경영과 노동과의 관계성에 관한 것이었다. 그에 의하면 노동자들이 경영진으로부터 가장 원하는 것이 바로 돈이라는 것이다. 만약 임금이 노동자들의 직무수행에 따라 유관적으로 결정된다면, 생산성은 더욱 향상될 수 있다고 주장했다. 테일러 이후 인센티브 제도는, 위에서 언급된 바와 같이 많은 조직체에 의해 활용되었으며 또한 생산성 향상에 미치는 효과도 성공적인 것으로 밝혀졌다. 예를 들면, 이와 관련된 연구로 젠킨즈(Jenkins)와 굽타(Gupta)의 1982년 연구에 의하면 인센티브 제도의 활용으로 인하여 생산성이 몇백 % 향상된 조직도 있었으며, 보그의 1979년 연구에 따르면 IBM에서는 10년에 걸쳐 생산성이 200% 향상되었다. 국내에서도 경제인총연합회의 조사연구에 따르면 정도의 차이는 있으나 대부분의 기업들이 인센티브제를 사용하고 있는 것으로 조사되었다(정인수, 1998:5). 또한 IMF 이전부터 보다 강도 높은 인센티브제를 운영한 국내 민간기업들이 경쟁력있는 우수기업으로 발전한 사례1)가 소개되고 있다(강원발전연구원, 1998: 43~27). 이 영향력은 공공부분에도 영향을 미쳐 농촌발전전략과 연계한 다양한 인센티브제가 도입되어 운영되고 있다.
이와 같이 인센티브제는 많은 공․사조직에서 활용해 왔으나 1960년대 후반에는 한때 그 활용성이 감소한 적이 있다. 그 이유는 노동자들의 근로동기를 높이기 위해 임금을 사용하는 것에 대해 반대했던 동기이론들의 출현과 인센티브 시스템이 노동자들간의 인간관계를 해친다고 주장했던 사회과학자들의 비판 등을 들 수 있다. 인센티브형 농촌개발전략도 비슷한 문제점을 갖고 있다. 농촌마을의 실정이 서로 다르다는 점에서 평가의 기준을 어떻게 설정할 것인가 하는 평가지표의 설정 문제와 형평성의 문제가 제기될 수 있다. 또 인센티브를 받지 못한 대부분 마을의 상실된 의욕을 어떻게 북돋울 것인가도 문제다. 인센티브를 어느 정도의 규모로 할 것인가도 문제가 될 수 있다.
그러나 농촌개발전략으로서 인센티브제가 갖는 의의는 농촌지역주민들의 참여를 유도하고, 의욕을 고취시킬 수 있다는 점이다. 지방자치제가 실시되었음에도 불구하고 농업과 농촌에 대한 사업은 여전히 국가정책사업으로 간주되어 지방의 자율성이 낮다. 말로는 지방농정 혹은 자율농정을 표방하면서도 우리 나라의 농업정책은 정부의 정책지침에 의해 타율적으로 운영되는 특징을 가지고 있다(김주원, 2003: 116~117). 이러한 농업정책에 대한 새로운 접근방안으로 지역(마을)간 경쟁을 유도하고 지역의 잠재력을 최대한 이용하고 주민들의 다양한 의견을 수렴하고 있는 인센티브형 상향식 농촌개발전략의 새로운 접목이 시도되고 있다. 최대한 지역자원(인적․물적 자원)활용과 발전성과의 지역귀속을 중요시하며 단순히 경제적 발전뿐만 아니라 지역의 문화적․환경적․공동체적 가치를 중시하는 형태의 새로운 방식의 새로운 시도이다.
2. 인센티브제의 종류와 농촌개발전략의 유형
인센티브제는 크게 집단 인센티브제(group incentive plan)와 개별 인센티브제(individual incentive plan)로 구분할 수 있다. 상향식 농촌개발전략은 사업의 단위가 마을이라는 점에서 집단 인센티브의 성격을 갖고 있다. 또 정부가 현재 진행하고 있는 인센티브형 상향식 농촌개발사업의 유형과 내용은 다음 <표-1>과 같다.
인센티브제와 혼용되고 있는 용어로 성과급과 고과급 혹은 사정승급, 능력급, 그리고 성과배분제 등이 있으므로 각각의 용어가 지닌 개념을 비교해 보는 것이 필요하다. 먼저 성과급(pay for performance)은 기본급에서 일정기간의 능력발휘나 성과향상의 정도에 따라 개인의 임금을 결정하는 고과급(merit pay)과 목표의 달성 정도에 따라 집단 혹은 개인차원에서 부가적으로 보상하는 인센티브제를 포괄하는 개념이다. 흔히 쓰이는 용어로 성과배분제는 대체로 집단 인센티브제를 지칭하는 뜻으로 사용되고 있다(김영배외, 1989: 5).
<표-1> 인센티브형 상향식 농촌개발사업의 유형과 내용
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사업명 |
해당부처 |
지원내용 |
특 징 |
비 교 |
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환경농업지구조성사업 |
농림부 |
개소당 10억원 |
지구단위추진 생산․유통지원 |
환경농업육성정책 |
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녹색농촌체험마을사업 |
농림부 |
개소당 2억원 |
마을단위추진, 도․농교류, 지역활성화 |
우수마을에 대한 추가지원 가능 |
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아름마을가꾸기 |
행정자치부 |
개소당 10억원 |
.. |
사업성과에 따라 추가지원 가능 |
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전통테마마을육성 |
농촌진흥청 |
개소당 1억원 |
.. |
도(道)당 1개 마을 |
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산촌종합개발사업 |
산림청 |
개소당 14억원 |
.. |
연계사업 지원가능 |
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새농어촌건설사업 |
강원도 |
마을당 5억원 |
.. |
사업성과에 따라 10억원까지 추가지원 |
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정보화시범마을 |
행정자치부 |
마을당 2.2억원 |
.. |
통신망구축 등 민간사업 개소당 3억 이상 지원 |
농촌개발전략으로서 인센티브제도는 과거에도 사업에 대한 평가를 통해 우수마을을 시상하거나 공로자를 시상하는 형태로 운영되어 왔었다. 이미 우리 나라는 1950년대와 1960년대에 지역사회개발사업(Community Development Program: CD프로그램), 1970년대 “새마을 운동에 의한 농촌개발”, 1980년대 농촌종합개발사업(정주생활권개발사업), 1990년대 면단위정주권개발을 중심으로 한 ‘시군 농어촌지역발전계획’을 추진해 왔다. 1990년대 중반 이후 혹은 2000년대 들어서는 농촌의 다면적 기능을 강조하고, 주민주도의 상향식 방식을 채택한 새로운 농촌개발방식이 시범적으로 도입되고 있다. 이 정책의 특징은 농촌의 다양한 가치를 강조하고 주민이 중심이 되는 상향식개발전략을 지향하며, 도․농교류를 통한 농촌활성화를 추진한다는 특징을 지닌다(박경, 2003: 111). 인센티브형 상향식 농촌개발전략은 과거 농업중심의 농촌발전에서 농촌이 갖고 있는 다양한 자원을 종합적으로 이용하고자 하는 정책이념의 변화로 의사결정방식의 민주화와 지역단위의 활성화를 강조하는 것이다.
사업별로 해당부처와 지원내용도 다르지만, 이러한 유형의 사업들이 갖는 특징은 마을단위를 정책대상으로 하고 있다는 점과 지역주민들의 사업추진에 대한 의욕과 열정을 중요시한다는 점이다. 행정기관의 간섭을 최소하면서 마을 주민들의 의견을 최대한 반영하여 사업이 결정되고 집행된다는 점이 가장 큰 특징이다. 인센티브제와 연관시킨다면 집단인센티브제에 가깝지만 마을 단위로 사업아이템이나 마을의 여건, 지역주민들의 의지 등을 종합적으로 평가하여 지원된다는 점에서 인센티브제와 약간 차별 된다고 볼 수 있다.
3. 인센티브형 상향식 농촌개발전략의 문제와 논의방향
인센티브제는 넓은 의미에서 성과를 연관짓는 모든 형태의 보상계획으로 집단 또는 그 구성원의 목표달성을 위한 유인기제로서 그들에게 차별적으로 제공하는 다양한 종류의 패널티(penalty)의 대응개념으로 비정규적인 보상을 의미한다. 즉 어떤 목적을 달성하기 위하여 제시되는 협의의 동기부여와 같은 의미로 인센티브개념보다도 좀더 포괄적인 개념이 동기부여(Motivation)라고 할 수 있다. 이와 같이 인센티브는 동기부여와 밀접한 관계를 가지고 있다(Greiner, John M. 1981: 2). 인센티브형 상향식 농촌개발정책은 인센티브를 통해 농촌마을단위로 동기부여를 유발하여 마을 조직원들의 참여와 의욕을 담은 사업내용을 정부에 제출하여 평가하고 사업을 배정하는 방식이다.
인센티브제에서 성과의 개념은 Lehmann의 창조가치, Rucker의 생산가치, Drucker의 기여가치와 같은 의미를 갖는다(김영배 외, 1989: 163). 결국 성과에 대한 정의는 성과에 대한 평가의 결과라고 할 수 있다. 공공부문의 성과는 생산가치나 창조가치보다는 기여가치에 따라 평가되어야 하는데 기여가치에 대한 평가는 생산가치에 비하여 평가가 어렵다는 문제점을 가지고 있다. 그러나 공공부문에서 인센티브를 도입할 경우 민간부문에 적용되고 있는 시장경제의 경쟁원리를 증진시킬 수 있을 것으로 기대되어진다(Roessner, J.David 1997: 361). 공공부문의 경우, 민간부문과 비교하여 경쟁메카니즘이 결여되어 상대적으로 비능률적이며, 수요에 대해 비대응적, 비창의적이라는 문제를 안고 있기 때문이다.
농업과 농촌에 대한 정책불신이 심각한 상황에서 인센티브형 농촌개발사업은 오히려 경쟁력 있는 마을에만 집중적으로 지원되는 부작용을 가져올 수 있다. 마을 구성원들의 조직력이 약하고 여건이 안된다고 생각하는 마을의 경우 아예 사업을 포기할 수도 있다. 능력 있는 마을들은 여러 가지 사업을 동시에 응모할 수 있지만, 능력이 떨어지는 마을은 오히려 포기함으로써 마을간 격차를 더 크게 할 수도 있기 때문이다. 즉 인센티브제에서 논의되는 능력이 없는 경우, 그 구성원들은 위험 회피적이며 자신의 능력을 낮게 평가한 경우가 많을 것이기 때문이다(Jllng-Lih Farh, Griffeth, Rodger W. and Balkin, David B. 1991; 55-62). Puffer & Meindl은 구성원의 행위는 그들에게 보상을 함으로써 변화시킬 수 있다고 했지만, 그들의 잠재적인 태도는 변화시키기가 어렵다고 한다(Puffer, Sheila M. & Meindl, James R. 1992; 433).
이러한 맥락에서 인센티브제도의 문제점은 크게 관리적 측면과 동기부여적 측면으로 나누어 볼 수 있다. 먼저 관리적 측면은 이러한 인센티브요인과 연계하여 전략의 목표달성에서 가장 중요한 변수를 구성원들의 능률로 보고 성과를 높이기 위해서 부가적인 노력에 의한 생산성 향상이나 이익의 증가에 대한 보상의 혜택을 부여하는 기능으로서 작동하는 것이다. 관리자측에 보다 능률적인 사업운영을 위한 자극적인 작업방법을 결정할 수 있으며, 조건을 표준화시킬 수도 있다는 장점이 있다.
동기부여적인 측면으로 목표달성의 가능성과 함께 인센티브의 보상이 목적달성을 위한 동기부여(motivation)효과를 가지는 것이어야 한다고 보았다. 각 보상이 화폐이든 다른 수단이든 간에 농촌마을에 얼마만큼의 매력을 갖게 할 수 있는가가 고려되어야 하고 보상의 매력과 상관없이 주어진 목표달성의 가능성 정도도 고려되어야 효과를 얻을 수 있다. 인센티브형 상향식 농촌개발전략의 사례를 분석하는 방법은 여러 가지 방법과 기준이 있을 수 있다. 정책사업은 넓은 의미로 특정한 사회문제를 해결하여 바람직한 상태를 달성하기 위해 정부가 개입하는 것을 말하기 때문에 정부가 시행하고 있는 사업을 그 사례분석의 대상으로 삼기 위해서는 다양한 방법이 있다. 인센티브형 상향식 농촌개발전략의 특징은 일정한 농촌마을을 단위로 사업계획을 신청하여 사업내용과 지역여건에 대한 평가를 통해 사업을 결정하여 일정한 사업과 관련한 자금을 보조해 준다는 특징이 있다. 마을의 잠재력, 마을주민들의 사업에 대한 의지와 단결력, 일정한 성과 등을 종합적으로 정부(자치단체, 중앙정부)가 평가하여 사업을 결정하고 집행한다는 점에서 기존의 농촌개발전략과 차별성이 있다. 순수하게 인센티브형태로 지급되는 것이 아니라는 점에서 성과급, 혹은 시상금과는 차이가 있다. 이러한 개념적 측면과 사업의 진행과정 등을 종합하여 그림으로 표시하면 다음 <그림-1>과 같다.
<그림-1> 인센티브형 상향식 농촌개발전략 사례 분석 개념틀
농촌개발전략사업에 대한 사례를 분석하기 위해 다양한 시각이 있을 수 있으나 사업의 개념적 측면과 절차적 측면에 대한 두 가지 시각에서 분석의 틀을 정립하고자 한다. 사례분석을 하기 위해 동기부여측면에서 중요한 변수로는 마을단위사업의 분명한 목적의식, 사업 참여자들의 적극적인 의지, 사업내용의 합목적성과 타당성, 사업의 적실성 등을 들 수 있다. 여기에서 마을단위사업의 동기부여는 사업비가 많으면 많을수록 동기부여가 높게 나타날 수 있을 것이다. 인센티브를 시행하는 사업주체의 입장에서는 사업에 대한 분명한 달성목표를 설정하여 동기부여가 될 수 있도록 적극적인 방안을 마련하는 것이 요구된다. 왜냐하면 동기와 목적 자체가 사업의 최종 성과를 판단하는 중요한 기준이 되기 때문이다. 두 번째로 사업결정 참여와 관련한 마을 주민들의 적극적인 의지에 대한 문제인데, 사업의 결정과정에는 수많은 사람들(또는 집단, 조직)이 참여하는 것이 정상이다. 왜냐하면 같은 사업결정이라도 그들의 이해관계나 보는 시각, 관점, 접하는 정보, 지식 등의 수준에 따라 다양한 입장을 가지게 마련이기 때문이다. 특히 마을단위 사업결정은 외부 전문가들의 참여를 위한 적극적인 마을 주민들의 노력이 요구된다. 마을 단위사업의 성공사례를 보면 외부전문가들이 참여하여 객관적인 아이디어를 제공하여 성공한 사례들이 많다. 또 사업의 주체가 누구냐에 따라 중앙정부가 단독으로 결정하는 경우, 지방자치단체가 참여하여 공동으로 결정하는 경우, 자치단체가 단독으로 결정하는 경우, 이해당사자가 참여하는 경우, 광역단체와 기초단체가 공동으로 결정하는 경우, 광역단체와 기초단체가 각각 단독으로 결정하는 경우 등 다양한 경우가 있을 것이다. 또 사업의 규모나 성격에 따라서도 다양한 경우를 상정해 볼 수 있을 것이다.
사업의 결과에 대한 관리적 측면에서 문제는 여러 가지 난관에 봉착할 수 있다고 생각된다. 우선 사업에 대한 성과가 단기적으로 나타나는 사업은 문제가 없으나 장기적으로 나타나는 사업은 성과에 대한 평가가 어렵다. 단지 사업의 투자비용에 대한 수익의 정도를 고려하거나 지역주민의 편의성을 고려해 볼 수 있을 것이다. 이러한 점에서 사업의 결과에 대한 관리와 감독이 어떻게 이루어지고 있는지, 성취된 결과가 프로그램의 목표와 일치하는지, 사업목표의 달성도는 어느 정도인지, 사업이 원래 의도하지 않고 예측하지 않았던 효과는 어떻게 나타났는지, 실제로 발생한 영향은 의도했던 영향과 일치하는지, 사업효과는 비용(부작용이나 사회적 충격 포함)을 상쇄할 만큼 큰지(효율성) 등등을 고려한 과정중심의 사례분석을 시도하고 문제점을 분석할 필요가 있다(김주원, 2003: 107~110). 다음에서는 현재 운영되고 있는 인센티브형 상향식 농촌개발전략의 운영사례의 실태를 동기부여측면과 관리적 측면을 중심으로 살펴보고 개선방안을 제시해 보고자 한다.
Ⅲ. 인센티브형 상향식 농촌개발전략의 운영실태와 문제점
1. 인센티브형 상향식 농촌개발사업 운영사업 운영실태
현재 농촌주민들 자신들에 의해서나 또는 시민단체 특히 녹색연합이나 농림부, 지방자치단체 주도하에 환경친화적 농촌마을을 조성하려는 여러 가지 형태의 사업들이 진행되고 있다. 물론 환경친화적인 농촌마을을 조성하려는 이유는 환경친화적 농업의 확산, 생태관광, 농가소득과 생활수준의 향상, 환경보호, 쾌적한 주거단지 조성 등 다양하다. 그리고 강원도, 경상북도, 전라남도 등 지방정부 자체적으로 환경친화적 농촌마을을 육성하기 위한 시범마을 조성이 시도되고 있으나 아직은 초기단계에 있다(장욱․송미령, 2000:212). 그리고 가상공간을 통해 환경친화적 농촌마을을 조성하여 유기농업을 실천하는 농민과 마을의 링크가 다수 실려 있는 경우도 있다.
전통적으로 농촌마을개발계획은 주민공동체의 자율적 개발역량에 기초하여 각종 마을정비사업이 수행되어 왔다. 1970년대 새마을 운동이 상당한 정도의 성과를 거둘 수 있었던 것도 이러한 전통이 남아 있었기 때문이었다. 그러나 1980년대와 90년대를 거치면서 농촌마을의 주민 공동체나 주민들의 자율적 개발역량은 농촌인구의 과소화, 노령화, 부녀화로 급격히 해체되어 왔다. 인적 자원의 대폭적인 감소에도 원인이 있었지만, 정책적으로 관이 주도하는 물량 위주의 개발방식이 고착화되면서 조장된 측면도 적지 않다(박시현․송미령, 2000: 17). 특히 우리 사회는 이 과정에서 공동체적 영역이 붕괴되면서 발생한 문제점이 많다. 공동체적 영역이 붕괴됨으로써 지역경제와 환경관리의 주체가 동시에 파괴되는 결과를 초래하였고, 자연자원의 공익기능을 유지할 수 없게 되었다. 그 결과 국토의 불균형적이며 반환경적인 개발이 주류를 이루게 되었다(김재현, 2002, 134). 더군다나 대부분 농촌의 마을정비, 심지어 개인들의 주택개량마저도 관의 주도 아래 사업이 추진되는 경우가 많았기 때문에 농촌주민이 주도적으로 계획과정이나 사업추진과정에 참여할 수 있는 기회가 점차 사라졌으며 주민의 자율적 개발역량은 약화 내지 퇴화되었던 것이다. 관이 주도하는 물량위주 개발방식은 행정상 편의와 효율성의 측면을 중시하다보니 주민을 수혜자로만 위치시켰다. 마을주민은 자신이 거주하는 마을이나 지역의 계획 및 사업추진과정에 어떤 식으로든 참여하기보다는 바라만 보거나 소극적인 입장에서 의견을 제시하는 정도의 역할에 익숙해지게 되었다. 따라서 정부정책에 대한 의타심만 키워주게 되고 불신만 조장하는 결과를 가져왔다.
앞서 논의되었듯이 최근에 새로운 접근방법으로 시도되고 있는 선진국들의 정책적 동향이나 민간 운동으로부터 차용된 관주도의 하향식접근(Top-down approach)에 대비되는 주민주도의 상향식 접근방식(Down-up approach)이 있다(송미령․박시현, 2002:170). 특히 일본에서의 ‘마치즈꾸리(まちづくい)’운동이 상당히 중요한 차용의 준거가 되고 있다. 일본은 1950년대 중반 이후 고도경제성장기를 거치면서 대도시권의 인구집중, 농촌의 과소화 문제, 지역간 불균형의 문제 등이 심각하게 대두되었다. 특히 농촌지역에서는 농업의 경쟁력이 상실되고 공업 중심의 경제개발이 추진됨에 따라 이농현상이 지속되었으므로 지역사회의 재생산자체가 의문시되는 지역이 늘게 되었다. 1970년대 말부터 일본의 경우, 농촌지역을 경제적․사회적․문화적으로 활성화시켜 보고자 하는 움직임이 지역주민운동의 형태로 등장하기 시작하였다1). 이는 일반적으로 무라오코시(村興)운동으로 알려지고 있다(문옥표, 1991). 이러한 자구노력은 지역간의 불균형 문제를 해결하려는 중앙정부의 의도와 맞물려 다양한 형태의 지원을 받으며 확산되기 시작하여 점차 농촌지역뿐만이 아니라 지방도시, 대도시의 하부단위에까지 퍼지게 되었다. 대상지역과 운동의 성격에 따라 무라오코시, 무라즈쿠리, 마치즈쿠리, 마치오코시 등으로 불려지게 되었다(이시재외, 2001:77~78). 이러한 일본운동의 공통적인 목적은 주민의 동기유발을 통하여 지역사회를 변화시키거나 혹은 새로이 만들어 보고자 하는 데 있다. 그러나 여기에서 제시되고 있는 인센티브형 상향식 농촌개발전략과 차이점은 일본의 경우 관주도형의 특성이 상대적으로 강하다는 점일 것이다.
최근 새롭게 시도되고 있는 상향식 농촌개발 사업의 특징은 기존 사업과 달리 마을주민들이 사업을 구상하고 실천하는 형태로 발전되고 있다는 점이다. 대표적인 사업이 강원도가 1999년도부터 시행하고 있는 ‘새농어촌운동’이다. 이 사업을 전국적으로 확대 운영하고 있는 사업이 2001년 12월부터 시행하고 있는 행정자치부의 ‘아름다운 마을 가꾸기 사업’이다. 이외에도 올해 2월에는 환경부가 주관하는 자연생태보존 우수마을로 지정하여 운영하는 사업, 정보화시범마을계획, 친환경농업마을계획 등이 있다. 즉 마을단위로 사업계획에 대한 구상을 중심으로 평가를 하여 사업예산을 인센티브형으로 지원하는 방식이다. 다음에서는 인센티브형 상향식 농촌개발사업의 대표적인 사례라고 생각되는 정보화시범마을사업, 산촌종합개발사업, 새농어촌건설운동사업 등의 성과 및 운영실태를 바탕으로 동기부여측면과 관리측면의 시사점을 도출해 보고자 한다.
2. 인센티브형 상향식 농촌개발사업별 운영실태
1) 정보화 시범마을
(1) 정보화시범마을 운영 성과와 문제
행정자치부에서 정의하고 있는 ‘정보화시범마을’의 개념1)은 도시, 농․어촌 등 정보소외 지역에 인터넷이용환경을 구축하여 정보접근 기회를 높이고 주민의 실생활 및 경제활동과 밀접한 컨텐츠를 구축하고 다양한 정보를 제공함으로써, 지역주민의 정보 생활화와 소득증대에 기여하고 지역 커뮤니티 형성을 촉진하는 마을을 말한다(행정자치부, 2002:3~4).
현재 정보화시범마을 사업은 언론 등 각계 각층에서 성공적으로 추진되고 있다는 평가를 받고 있는데 여기에는 여러 가지 요인이 있으나, 무엇보다도 당초 행정자치부의 사업계획이 주효한 것으로 보인다. 정보화시범마을 조성 사업의 특징은 첫째, 공간 중심의 개발을 지양하고 테마 중심의 사업을 전개한다는 것이며 둘째, 지역 선정을 단순 안배 차원이 아니라 충분한 성장 잠재력을 주 요소로 삼고 있다는 점이다. 그간 유럽, 미국 등 외국에서 추진해 온 하드웨어적 중심의 전자마을(Telecottage, Televillage)보다 한 차원 높은 테마 위주의 정보화마을로 접근하였으며, 지역특화 사업이 있거나 문화․관광 등 마을 공동의 주제가 있어 마을단위의 정보화 필요성과 가능성이 높은 지역을 선정하였다. 우선 시범마을은 화훼․과수․특산물 생산 등 지역특화 사업이 있거나 문화․관광 등 마을 공동의 주제가 있어 마을단위의 정보화 필요성과 가능성이 높은 지역을 선정 추진하였다(김상옥, 2003: 16).
이와 함께 조직 차원에서도 성공적 운영에 큰 기여를 한 것으로 판단된다. 각 마을이 자생력을 가지고 운영될 수 있도록 마을정보화를 선도할 수 있는 정보화지도자가 있고 주민이 정보화 교육, 마을운영위원회 운영 등에 자긍심과 책임의식을 갖고 적극 참여하였다. 정보화 교육에 대한 자치단체와 학교 등으로부터 적극적인 지원이 있었다는 점이다. 주민들의 정보화 교육을 위해 시․군․구, 읍․면․동 공무원은 거의 매일 일과시간이 끝난 후 시범마을로 출근하여 호별 방문교육을 유도했을 뿐 만 아니라 인근대학과 자매결연을 맺어 주민과 일대일 교육을 실시할 수 있었던 것도 성공을 뒷받침할 수 있었던 것으로 사료된다(이희춘, 2003: 73).
그러나 정보화시범마을의 운영성과를 현 단계에서 피상적인 검토만으로 단언하기는 어렵지만, 비교적 잘 운영되고 있는 것으로 알려져 있는 황둔ㆍ송계 마을의 경우 기본적인 여건 조성은 훌륭하나 운영성과면에서는 기대에 못 미치는 것으로 평가될 수밖에 없다. 마을주민들이 컴퓨터를 이용하여 실질적인 혜택이 되는 내용(Contents)이 많지 않아 효용성이 낮다고 생각하고 있기 때문이다.
(2) 동기부여 측면 성과와 문제
정보화 시범마을의 경우, 농촌지역마을별로 사업신청이 경쟁적으로 이루어지고 있다. 그러나 정보화사업이 수단적 특징을 가지고 있기 때문에 마을별로 다른 농촌(농업)관련 사업이 활성화되어 있는 마을 중심으로 사업신청과 선정이 이루어지고 있다. 때문에 대상마을을 결정한 경우의 특징은 실질적으로 정보화 기술의 보유능력이나 필요성에 의해 이루어지기보다는 마을사업의 홍보의 필요성에 따라 이루어지는 경우가 많다. 때문에 사업의 합목적성이나 타당성이 낮다는 문제점을 가지고 있다.
실제로 황둔마을의 경우에도 강원도와 원주시가 시범사업으로 적극적인 지원책을 제시하여 운영하고 있으나 실질적으로 가구별 동기부여가 미약한 문제를 가지고 있다. 실제로 컴퓨터사용의 필요성이 낮음에도 불구하고 매달 일정액의 인터넷사용료를 내야 하기 때문에 농촌마을주민들에게는 부담으로 작용하고 있다. 컴퓨터를 가구별로 주는 것만 가지고 동기부여가 이루어지기 어렵다고 생각된다. 다만 농촌지역에서 컴퓨터를 이용할 수 있게 되었다는 점에서 동기부여는 시범실시지역인 황둔마을의 경우는 높았다고 판단된다.
(3) 관리적 측면 성과와 문제
컴퓨터 교육장 운영을 설치하여 운영하는 성과는 농촌의 계절적 특성 측면에서 성과가 낮을 수 밖에 없으나 마을 주민들이 한자리에 모여 정보화에 대한 호기심을 갖고 새로운 문화를 형성하였다는 점에서 성과가 있었다고 생각된다.2) 또 기술적 측면이나 자원관리의 측면 사업집행의 조직체계 등의 측면도 강원도와 원주시 등 지방자치단체가 담당공무원을 상주시켜 적극적으로 대응하였다. 때문에 홈페이지의 관리나 기술적인 측면의 문제는 없었던 것으로 조사되었다(신창근, 2003: 74~75). 그러나 공무원이 직접 파견되어 운영되고 있지 않은 지역의 경우, 홈페이지 관리나 운영실적 등의 측면에서 문제가 있는 지역도 많아 관리가 제대로 이루어지지 않는 경우가 많을 것으로 판단된다. 따라서 농촌마을 홈페이지 등 기술적인 측면에 대한 관리를 정부가 직접 담당할 수 있는 적극적인 노력이 요구된다.
무엇보다도 이 사업의 근본적인 문제는 지역정보화를 추진함에 있어 반드시 고려되어야 할 구조적인 문제에 대한 접근이 부족하다는 점이다. 이는 정보격차의 발생원인에 대한 보다 면밀한 고민이 선행되지 않은 데 기인하는 것으로 보인다. 또 직접적인 원인으로는 컨텐츠(Contents), 사이버 커뮤니티(Community), 그리고 비즈니스 모델에 입각한 전자상거래(Commerce) 등 소위 '3C'에 대한 복합적인 고려가 이루어지지 않은 것을 지적할 수 있다(김상욱, 2003: 18). 정보화시범마을 조성사업이 추구하고 있는 정보격차해소와 수익모델 창출을 위한 방향을 잘 마련하는 것이 급선무다. 그러나 농촌의 농업문제가 심각한 상황이고 고령화와 부녀화로 공동체가 붕괴되고 있는 현 시점에서 수익성을 기대할 수 있는 사업발굴은 대단히 어려운 문제이다. 정보복지서비스수준에서 농촌정보화시범마을계획도 재고될 필요가 있다.
2) 산촌종합개발사업
(1) 산촌종합개발사업운영의 성과와 문제점
산촌종합개발사업3)의 기본방향은 지역별 여건을 감안한 특성있는 산촌개발을 유도하기 위해 개발대상 산촌마을의 자원 및 사회․경제적 현황에 대한 조사와 분석을 철저히 하고 지역주민의 의견수렴 선행 및 자발적인 참여의욕을 고취시켜 산촌의 산림․휴양자원을 활용한 녹색관광(Green Tourism)을 활성화하는데 있다. 또 산촌산업의 기반육성 및 소득원을 확충하기 위해 산촌마을의 지역특성을 감안한 다양한 소득원을 개발하여 주민소득 향상에 기여하는 것이다(산림청, 2002: 1~2). 이 사업은 원래 주거환경개선 사업의 형태로 관주도의 사업이었다. 그 이후 시대환경변화에 따라 자율과 자치가 중요시됨에 따라 점차 상향식 개발전략사업으로 바뀌어지고 있다.
산촌개발사업에 대한 만족도 조사4)에 따르면 지역주민들의 생활정주환경개선사업과 주민복지시설에 대해서는 만족도가 높고, 소득기반 및 소득원개발사업에 대해서는 만족도가 낮게 나타났다. 기조성된 25개 산촌마을의 경우 산촌개발사업시행 이전 1,687가구에서 사업시행 이후 1,832가구로 총 145가구가 증가했다. 인구는 사업시행이전 5,050명에서 사업시행 후 4,947명으로 103명 감소한 것으로 조사되었다. 이 사업의 추진으로 마을의 가구를 유지하거나 증가하는 효과가 있으며, 최소한 인구의 유출속도를 지연하는 효과가 있는 것으로 판단된다. 이외에도 가구소득수준의 향상과 땅값상승 등의 직․간접적인 효과가 약간 있는 것으로 조사되었다.
그러나 문제점으로 산촌개발사업의 수립단계에서는 지역주민의 다양한 의사를 충분히 반영한 지역특유의 소프트웨어 중심계획을 수립하지 못하고 있다는 것이다. 다른 지역의 산촌개발계획과 거의 차별성이 없는 하드웨어 중심계획을 수립하여 사업을 추진함으로써 사업의 효율성이 낮고 주민만족도가 저하되는 요인으로 작용하고 있다. 이외에도 사업비 중 토지매입비의 미반영, 지역주민의 융자사업기피, 지자체와 지역주민, 시공업체의 유기적 협조체계 미흡 등으로 사업 집행에 어려움을 겪고 있다. 또한 산촌개발사업비를 소득기반확충과 생활환경개선사업에 균형있게 투자하여야 하지만 지역주민이 선호하는 생활환경개선사업 위주로 추진되는 경향이 많아 투자의 효율성이 낮고 산촌사업의 정체성이 상실되고 있다. 또 사업완료 후 사후관리단계에서 역할분담이 불명확하여 관리가 잘 안되는 문제점이 있는 것으로 조사되었다(장우환외, 2002: 71~73).
(2) 동기부여적 측면의 성과와 문제점
산촌개발사업은 정부보조금이 12억원에 이르는 대단위 인센티브형 사업이기 때문에 동기부여가 충분할 것으로 판단된다. 그러나 사업목적과 지역 등이 일정지역에 한정되어 있고 사업내용에 대한 다양성이 약하기 때문에 동기부여가 낮았었다. 초기에 주거환경개선사업 형태로 운영되면서 가구별 부담이 높아 동기부여가 낮은 편이었다. 그 이후 사업의 목적을 농촌관광에 초점을 맞추면서 마을별로 경쟁이 이루어지고 있는 형편이다5). 사업비가 10억원 이상임에도 불구하고 참여경쟁률이 낮은 이유는 앞서 신청하여 사업을 진행 중에 있는 마을들의 성과가 비교적 낮은 편이기 때문이다. 또 산림청과 주관자치단체 등의 간섭이 지역주민들의 자율적 사업참여를 보장하고 있지 못하다는 점도 지적될 수 있다. 무엇보다도 농촌관광이 성과를 나타내기에는 농촌지역의 관광여건이 대단히 취약하기 때문이다. 또 지역주민들의 다양한 의견을 수렴하여 사업의 성과를 가져오는 데도 한계가 있다. 대부분 산촌지역이 사업대상지역은 넓은 반면 지역거주민은 소수인 지역이 많기 때문에 사업방향에 대한 합의가 쉽지 않은 문제점이 있다.
(3) 관리적 측면의 성과와 문제점
산촌개발사업은 산촌지역의 특성을 살린 소득증대사업프로그램의 운영과 관리가 쉽지 않다. 산촌지역의 특성을 나타내는 사업의 운영이 소득으로 연결되어 마을 주민들에게 도움이 되기에는 우리의 경제적 여건과 환경이 불안전하기 때문이다. 특히 관광을 목적으로 민박시설을 만들어 사업을 진행한 지역의 경우 민박을 찾는 사람이 없어 거의 성과가 없는 것으로 신문지상에 보도된 바 있다. 이는 산촌지역이 볼거리와 먹거리를 창출하여 관광여건을 조성하기에는 마을주민들의 의식개혁과 지속적인 아이디어(프로그램)의 발굴, 홍보 등이 요구되지만 마을에 일정기간 투자만 한다고 하여 관광역량이 활성화될 수 없기 때문이다. 따라서 사업에 대한 결정과정에 보다 면밀한 검토와 사후관리에 대한 적극적인 대응이 요구된다.
3) 새농어촌건설사업
(1) 새농업촌걸설사업의 성과와 문제
농촌의 어려운 현실문제를 타개하고 장기발전을 위한 농촌운동의 필요성이 절실하게 대두되어 신지식농어업인을 육성하고 변화하는 시대에 걸맞는 21세기 강원도형 살기 좋은 농어촌을 건설하고자 전국 최초로 새농어촌건설 운동을 1999년부터 강원도가 추진해 오고 있다. 운동의 기조는 의식과 발상을 전환하여 신지식인을 육성하고 자생력을 함양하는 정신분야와 최대부가가치창출을 통해 소득을 배가하고 생활을 안정시키는 소득측면, 농어촌다운 환경을 조성하여 질 높은 주거와 마을 환경을 조성하는 환경분야로 이루어져 있다. 이 사업은 행정기관의 일정한 지침에 의한 하향적 추진방식이 아니라 마을주민 스스로 계획하고 실천하는 상향식 마을개발사업이라는 점 때문에 도내 농민들의 경쟁을 유발할 수 있었다. 매년 평가를 통해 우수마을에는 5억원씩의 인센티브를 주고 있으며 국가나 지방자치단체 시책사업책정시 우선권을 주고 있다. 1999년 10개 마을, 2000년 15개 마을, 2001년 14개 마을, 2002년 15개 마을 등 강원도내에 총55개 마을을 선정하여 새농어촌운동 사업을 진행하고 있다.
마을간 경쟁을 유도해 농가소득과 생활환경을 개선한다는 전략으로 추진되고 있는 `새 농어촌 건설운동'은 마을별로 경쟁이 심해지면서 부작용도 없지 않다. 현지실사에서 좋은 점수를 받으려고 불필요한 데 인력과 자금을 낭비하는 마을까지 나타나 본래 취지가 변질되고 있다는 지적도 있다. 단지 심사를 염두에 둔 건수위주의 마을 행사를 개최하거나 새농어촌 건설운동 참여뒤에 다시 과거 생활로 돌아가는 등 사업효과에 의문이 제기되고 있다(강원일보, 2002년 12월 29일자).
그러나 강원도와 같이 산간지역이 많고 공동체가 붕괴되고 있는 현실에서 이 사업은 지역주민들의 단합과 우리 마을도 할 수 있다는 자신감을 불어넣어 준 성공한 사업으로 평가되고 있다. 이 사업을 모델로 아름마을사업, 그린투어리즘사업, 전통테마마을사업 등 중앙정부의 각종 유사사업들이 운영되는 단초가 되었다.
이 사업을 기반으로 성공한 경우는 이미 전국전인 성공사례로 꼽히는 화천군 용호리 초록마을을 들 수 있다(송찬수, 2001: 51~54). 농림부가 주관하는 2002년 농촌관광마을가꾸기 대회에서 대상을 차지하여 1억원의 포상금을 받기도 하였다. 대상을 받았기 때문이 아니라 마을만들기 계획과 내용 그리고 성과 면에서도 다른 농촌마을에 귀감이 된다고 판단된다. 이외에도 환경농업으로 성공한 홍천 남면 명동리 등은 성공한 사례로 꼽을 수 있다(연익흠, 2001: 39~42). 이 마을의 경우 오리농법, 무농약농산물생산 선포식 등을 통해 주변마을에까지 사업확대가 이루어지고 있을 정도로 농산물생산과 판매의 신뢰성을 확보하고 있다.
(2) 동기부여적 측면에서 성과와 문제
강원도가 중심이 되어 시행하고 있는 새농어촌운동은 과열을 우려할 만큼 동기부여가 충분하였다. 그 이유는 이 사업이 다른 사업과는 달리 시상금형태로 마을에 조건없이 5억원을 주어 농촌마을의 자율적 사업운영을 강조해 왔기 때문이다. 2002년 말을 기준으로 1999년부터 매년 10개에서 15개 마을을 선정하여 총 55개 마을이 선정되어 운영되고 있다. 이 사업이 농촌마을의 참여가 경쟁적으로 이루어지고 성과를 나타낼 수 있었던 것은 다른 사업과 달리 마을단위의 자율적 사업운영이었다는 점 때문이었다. 즉 동기부여측면에서는 마을 주민들에게 이 사업은 충분한 매력이 있었다. 농정에 대한 불신이 가중되고 있는 현시점에서 이 사업은 농민들에게 신선한 충격으로 받아들여졌다. 때문에 동기부여 측면에서 이 사업은 충분한 합목적성, 타당성, 적실성을 가지고 있었다고 판단된다.
(3) 관리적 측면의 성과와 문제
마을별 자율성을 강조하는 사업이었기 때문에 기술적인 측면이나 자원관리 측면에서 특별한 문제점이 없었다. 다만 1999년 초기 이 사업에 대한 홍보가 제대로 이루어지지 않은 상태에서 마을의 사업내용이나 실적 등을 제대로 평가하지 못한 채, 선정된 몇몇 마을의 경우 시상금을 가가호호별로 나누어 가지게 됨으로서 사업의 성과를 반감시킨 사례가 있다. 그러나 이러한 부작용을 최소화하기 위해서 사업계획과 운영내용에 대한 평가를 강화하여 이러한 문제점을 극복하였다. 탈락한 마을이 몇 년간 사업신청을 하면서 마을주민들간에 친화력, 단결력이 높아지고 사업의 충실성을 다져오게 되었다.
Ⅳ. 사례분석의 사사점과 상향식 농촌개발사업의 개선방안
1. 분석사례의 시사점과 개선방안
원래 상향식 농촌개발사업은 주민 스스로 마을발전계획을 수립하여 추진되어야 하나 주민역량에는 한계가 있다. 따라서 전문가의 참여가 요구되는데 전문가는 마을의 자원조사, 사업계획수립, 주민조직 등 다방면에서 필요하다(임경수, 2001: 214). 특히 내방객 수를 늘리기 위해서는 외부의 시각에서 문제점을 진단하고 대책을 세울 필요가 있기 때문이다. 농촌개발계획을 수립하면서 학계전문가, 행정이 함께 고민하고 만들어 나가는 것이 바람직하다고 생각한다. 또 초록마을과 같이 성공한 마을 사례들을 보면 외부 전문가들의 참여가 있었기 때문에 가능했다. 이 초록마을도 마을이장과 자치단체(화천군 공무원 최수명씨)의 적극적인 의지와 희생이 바탕이 되었다고 본다. 남들이 안 된다고 손가락질해도 이 길만이 농촌의 살길이라고 굳게 믿고 추진하면서 더불어 주민들의 참여도 있었기 때문이다.
또 주민들이 중심이 되는 사업을 진행하는 데 있어서 꼭 고려해야 하는 것은 소득개발부분이다. 농민들은 상당한 피해의식을 가지고 있어 정부정책에 대한 불신의 골이 깊다. 따라서 전문가의 말에도 귀를 기울이지 않으며 혼자서는 일을 해도 공동으로 일을 하자면 한발자국도 움직이지 않는다. 이런 상황에서 사업을 추진하려면 주민들을 설득하고 신뢰를 얻어야 한다. 주민신뢰를 쌓기 위해서는 주민들의 소득과 연계되는 사업아이템을 집중 개발하여야 한다. 소득효과가 단기적일수록 효과가 크다.
이러한 계획이 진행될 수 있도록 정부(자치단체 포함)는 예산을 지원하는 다양한 농촌개발 사업을 개발하여 지원하여야 한다. 매년 일정한 기금 혹은 예산을 마련하여 농촌개발 사업에 대한 공모를 하고 지역여건, 지역주민들의 의지 등등을 심사하는 마을단위계획사업을 지속적으로 진행할 필요가 있다. 산촌, 어촌, 농촌별로 다양하게 추진하고 사업내용도 친환경적 관광투어리즘보다 좀더 다양한 사업아이템을 발굴할 필요가 있다. 이러한 다양한 사업아이템 발굴은 인센티브형 농촌개발전략이 단발성 사업의 한계를 극복하는 대안이 될 수 있다.
이러한 맥락에서 이 농촌개발 사업에서 중요한 발전 기본 방향을 정리하면 다음과 같다. 첫째, 마을 주민들이 스스로 결정하고 서로 돕는 마을이 되도록 계획을 만들어 공동체정신을 되살리는 방향이어야 한다. 주민 스스로 마을의 미래를 결정하고 마을 안팎의 모든 구성원이 참여하여 서로를 위한 계획이 되어야 한다. 둘째, 이 계획은 푸른 자연과 풍요로운 삶이 함께 하는 환경과 생태를 함께 고려하는 마을계획이 중심이 되어야 한다. 마을 주민들이 생태적 생활양식을 실천하고 환경친화적, 생태적 생산방식을 실천하는 계획이어야 한다. 셋째, 이 계획은 전통과 문화가 꽃피는 마을단위 계획이어야 한다. 일과 놀이가 함께 하며 마을 고유의 문화를 발굴하고 계승하는 계획이어야 한다. 넷째, 주변지역, 도시의 이웃과 함께 농사지으며 공생하는 마을단위 계획이어야 한다. 지역사회(도시)와 상보적인 교육과 교류의 장으로 계획되어야 한다. 다음에서는 앞서 분석한 사례별 종합개선방안을 제시해 보고자 한다.
우선 정보화시범마을의 개선방안을 제시한다고 하면, 광역자치단체별로 농촌지역정보센터를 설립하여 농촌지역주민들에 대한 정보기능의 활성화를 위한 기술적인 측면(농촌마을홈페이지 통합 관리)뿐만 아니라 교육적인 측면에 대한 보완이 필요하다. 기초자치단체별로 이러한 센터를 설립하는 것은 낭비적인 요인이 있기 때문에 농촌적 특성이 강한 강원도, 충청도, 전라도, 경상도 지역에 설치하여 관리하는 것이 필요하다. 이러한 시설의 설치를 통해 지역별 특성을 감안한 프로그램의 개발과 운영이 가능하기 때문이다. 또 이 센터에서 통합적으로 관리운영하게 되면 네트워킹을 통해 농촌마을의 홍보, 경쟁력 등을 효율적으로 할 수 있게 된다. 마을단위별로 공무원들을 파견하여 관리하기에는 경제성과 효율성이 낮기 때문이다. 통합관리체계를 확립하게 되면 마을별 홈페이지 관리비용의 절감도 가능하게 된다.
산촌마을의 개선방안은 마을의 사업여건을 개선하기 위한 보다 적극적인 노력이 요구된다. 마을의 하드웨어적인 투자보다는 소프트웨어적인 투자에 보다 치중하여 단기간내 최대효과를 도모할 수 있는 방안을 강구해야 한다. 또 사업을 운영하는 주체 즉 마을주민들의 결속력과 지도자 등에 대한 사업운영능력 등을 종합적으로 검토하는 노력이 요구된다. 또 사업의 목적에 적합한 사업발굴을 위한 가이드 라인을 제시하여 사업의 다양성확보를 위한 노력이 필요하다. 주거환경개선차원에서 사업이 시작되어 주거환경측면에 대한 고려가 아직까지도 고려되고 있기 때문이다. 때문에 마을주민들의 사업에 대한 계획과 내용을 보다 다양화하여 자율성을 높이기 위한 노력이 요구된다.
마지막으로 새농어촌운동은 지방자치단체인 강원도가 주도하고 있다는 점에서 이러한 사업을 재정여건이 열악한 강원도가 재정부담을 하여 운영할 것이 아니라 정부가 보조금을 지원하는 방안을 마련해야 한다. 왜냐하면 농촌문제는 국가가 세계화 개방화를 이유로 파생시킨 측면이 있기 때문이다. 산촌개발사업이 산림청이 주관하면서 지역적 욕구나 특성을 반영하지 못하여 동기부여가 낮은 반면에 새농어촌운동이 동기부여가 높은 이유는 농촌정책에 대한 시사하는 바가 크다. 즉 농촌마을은 자연발생적으로 神의 손에 의해 만들어져다고 할만큼 마을별 특성과 잠재력을 가지고 있기 때문에 정부의 지침에 의해 사업을 계획하고 운영하기에는 문제가 있다. 따라서 새농어촌 운동과 같이 지역적 특성을 고려하기 위한 마을주민들의 자율성을 높일 수 있는 다양한 농촌개발사업의 발굴이 필요하다. 다만 자율성은 높이되 사후관리에 대한 적극적인 대책은 사업의 효율성 측면에서 요구된다.
2. 동기부여적 측면 개선방안
새농어촌건설 사업에서처럼 정부가 관여하지 않고 순수한 인센티브제형으로 운영하게 되면 마을간에 경쟁적인 참여가 이루어져 인센티브형 본래의 의미를 되살릴 수 있다. 그러나 농촌개발사업이 시상금형태로 운영됨으로서 동기부여가 단발성으로 끝나는 문제점이 있다. 농촌개발사업이 마을생활환경개선, 자연환경이용이나 보전, 소득개발, 공동체정신함양 등 종합적인 접근이 요구되는 사업인데 5억원의 시상금으로 마을별 숙원사업을 해결하는 데는 역부족일 수 있다. 다만 동기부여 측면에서만 본다면 주민스스로 참여하여 마을의 폭넓고 다양한 문제를 고민할 수 있게 한다는 점에서 장점이 있을 것이다.
농촌개발사업은 종합적인 접근이 요구되는 사업이다. 정보화, 소득창출, 복지사업, 생활환경개선, 환경보전, 전통문화보존, 유기농산물생산, 관광개발 등등 농촌개발의 분야는 다양하다. 또 농어촌의 마을별 잠재력도 서로 다양하기 때문에 인센티브형 상향식 농촌개발전략사업은 사업의 다양화가 불가피하다. 사업이 다양화되어야 농촌마을의 다양한 잠재력을 발굴하는 데도 도움이 되고 마을 주민들의 동기부여에도 보탬이 될 것으로 판단되기 때문이다.
한편 농촌주민들의 농가소득에 도움이 될 수 있는 방안을 마련해야 한다. 예컨대 농촌마을주민들이 고령화되어가고 있다는 점을 감안하여 노인들의 일자리를 창출할 수 있는 방안이 개발전략과 함께 고려되어야 한다. 농사체험이나 생태체험 등을 도시민들이 와서 즐기면 그 가이드역할을 하게 하여 일정수당을 지출하는 방안을 고려해 볼 필요가 있다. 개략적으로 농촌고령자들의 경우 월 30~40만원 정도이면 참여가 가능할 것으로 생각된다. 농촌마을은 성과나 효율성만 가지고 접근해서는 실패한다. 일정한 도시민들이 와서 즐기면 일정한 급료를 지급하는 형태로 도시민들은 농작물이나 농산촌의 생태 등을 이해하여 도움이 되고 농촌고령자들은 사회적 기여를 하였다는 자부심을 갖게 되어 동기부여가 될 것으로 판단된다. 마을단위사업을 통해 그곳에 거주하는 주민들이 직접적으로 소득이 될 수 있는 다양한 방안을 강구할 때 지역주민들의 보다 적극적인 참여를 이끌어낼 수 있을 것이기 때문이다.
또 인센티브를 제공하는 판단기준을 사업의 효율성에만 두지 말고 그 마을의 문제점이 무엇인가 등을 잘 인식하고 대응했는지에 초점을 맞추어야 한다. 이러한 문제인식이 분명해야만 마을문제와 관련된 개별적․구체적 파악은 물론 마을 전체의 이미지나 정책도출이 가능하기 때문이다. 문제인식에 바탕을 둔 마을의 자랑거리를 하나씩 만들어 내도록 하는 것이 인센티브형 상향식 농촌개발전략의 핵심이 되어야 한다. 각 마을마다 경쟁력 있는 요소를 한 가지만 발굴하여 그것을 상품화할 필요가 있다. 중요한 것은 그 요소가 어떤 경제적인 목적을 넘어서 지역주민들의 자긍심을 불러일으키는 형태로 발굴 및 육성되어야 할 것이다(강원발전연구원, 2002:66~67).
3. 관리적 측면의 개선방안
농촌마을개발전략이 정착되기 위해서는 사람에 대한 중․장기적이 투자가 필요하다. 마을단위사업이 성공한 사례들을 보면, 마을의 지도자가 큰 역할을 하였다. 과거 새마을운동이 한 마을에서 다른 마을로 정착되어 확산되게 하였던 전략도 결과적으로 새마을지도자가 큰 역할을 하였다. 농촌마을의 인구유출로 고령화, 부녀화되고 있는 현실에서 그나마 남아있는 청장년층을 대상으로 한 정부의 획기적인 지도자교육대책이 마련되어야 한다. 예컨대 농업고등학교나 농대 졸업자에게 농촌에 거주하면서 농촌마을을 위해 봉사하는 경우, 군면제혜택을 부여하는 방안을 검토해 볼 필요가 있다. 이들이 농촌에 거주하면서 농촌발전전략을 구상하고 마을의 잠재력을 높여 그곳에 정착할 수 있도록 적극적인 지원책을 마련하여 대처할 필요가 있다. 인센티브형 상향식 농촌개발전략의 성패여부는 곧 농촌마을의 리더를 발굴하는 문제와 직접적으로 관련되어 있다고 판단되기 때문이다.
두번째로는 지방자치단체 농업관련 공무원들의 적극적인 지도와 관리체계를 구축해야 한다. 마을별 책임관리제, 즉 공무원(경찰, 교육, 행정)들이 마을과 자매결연을 맺어 도시와 농촌간의 교류역할을 할 수 있도록 하는 방안도 필요하다. 중앙정부는 이 공무원들을 교육할 수 있는 프로그램을 개발하여 주기적으로 관리해야 한다. 농촌지도직의 역할을 농업지도가 아니라 농촌개발프로그램의 정착에 초점을 맞추어 관리하는 관리체계의 개선도 요구된다. 지방에서는 공무원들이 엘리트이기 때문에 이들에게서 다양한 의견을 창출하고 마을주민들의 다양한 의견을 수렴한다면 보다 빠르게 이 사업이 정착될 수 있을 것으로 판단된다.
셋째, 다른 대부분의 사업들이 사업기간에만 관심을 갖는 것이 당연시되고 있으나 농촌개발사업은 중․장기적인 사업이라는 점에서 농촌을 지원하고 관리할 수 있는 적극적인 방안이 마련되어야 한다.
넷째, 인센티브기금은 중앙정부가 관리운영하는 것보다 지방자치단체로 이관하여 그 지역실정에 적합하도록 운영하는 것이 바람직하다. 강원도의 새농어촌건설운동이 소기의 목적을 거둘 수 있었던 것도 강원도 실정에 적합한 인센티브형 농촌발전전략을 마련했기 때문이다. 분권화시대를 맞이하여 농어촌개발기금을 광역단체로 이관하여 지방자치단체가 광역적으로 운영하는 방안을 강구할 필요가 있다. 중앙정부는 이 기금운영에 대한 평가만 담당하는 것이 바람직하다.
다섯째, 인센티브형 농촌개발전략의 궁극적인 목적이 농촌에 정주의식을 높이고 그 효과를 다른 마을에도 전파하는 데 있다면, 현재의 인센티브형 전략으로 도로(농로), 교각 등 농촌지역 SOC에 대한 투자까지 해야 하는 현실에서는 동기부여가 어렵다. SOC에 대한 투자는 인센티브형 마을로 선정되면 부가적으로 이루어질 수 있도록 관리하는 방안을 마련해야 한다.
여섯째, 유형이 비슷한 인센티브를 받은 마을을 네트워킹하여 관리하는 방안(강원도내 새농어촌개발사업의 경우 시․군별로 조직하여 운영중임)을 만들어 운영할 필요가 있다. 다양한 협의체를 구성하여 서로의 장단점을 토론하여 문제점을 보완할 수 있는 대안을 마련할 필요가 있다.
마지막으로 정보화시범마을은 인센티브형으로 운영하지 말고 전국적으로 정보통신부가 나서서 지원하는 방안을 강구해야 한다. 민간사업에 맡기면 경제적 효율성 때문에 운영이 될 수 없기 때문에 과거 리․동단위 행정전화를 운영했던 것처럼 리․동단위로 홈페이지와 인터넷이 운영될 수 있도록 대안을 마련하여 마을간 형평성을 제고해 나가야 한다.
Ⅴ. 맺는 말
인센티브형 상향식 농촌개발전략사업은 농촌주민들에게 의욕을 불어넣을 수 있다는 점에서 피폐해진 농촌마을을 살리기 위한 새로운 접근방법이라고 생각된다. 농촌의 위기가 가속화되고 있어 정부가 아무리 많은 예산을 투입한다고 해도 농촌문제, 농업문제를 해결하기는 쉽지 않다. 이제는 전 국토를 공원화한다는 차원에서 농촌마을단위로 사업을 기획하고 마을주민들에게 희망을 줄 수 있는 방법을 찾아야 한다. 영국의 경우처럼 농촌을 살기 좋은 전원형 마을로 만들기 위해서는 정부의 지속적이고 종합적인 접근노력이 전략적으로 필요하다. 최소한의 계획수립예산을 지원하여 주민 스스로 계획하고 집행하면서 고부가가치 환경농산물의 생산과 판매로 소득을 올리는 방법을 찾고 마을실정에 적합한 노력을 기울여 정부의 지원까지 끌어내는 농촌개발전략 사업방식은 우리에게 꼭 필요한 사업이다. 스스로 해결책을 찾아가도록 유도하는 시책이 불신에 찬 농민들에게는 필요하다. 자기 마을에 무엇이 필요한지는 자기 자신이 가장 잘 알기 때문이다. 우리 농촌에는 아직 공동체 정신이 살아있기 때문에 전문가가 도움을 주고 지역주민들이 참여하는 가운데 신뢰가 쌓이게 되면 점진적으로 성과를 낼 수 있을 것으로 생각된다. 농촌마을 만들기 계획이 어느 정도 성과를 가져온다면 이를 도시지역까지 확대하여 운영하는 방안도 필요하다. 지방자치제의 성패는 얼마나 지역주민들의 공동체정신을 살려내느냐가 관건이라고 생각되기에 이러한 시도는 현시점에서 매우 중요한 의미가 있다.
한편 행정자치부 조사에 의하면 전국에 47,357개의 농어촌마을이 있다(행정자치부, 1998). 하지만 이 모든 마을을 상향식 마을개발로 발전시키는 것은 불가능하다. 개략적으로 현재 진행되고 있는 인센티브형 전략사업을 토대로 1년에 전국적으로 170여개소의 마을을 대상으로 사업을 시행한다고 하더라도 27년이 소요된다. 또 중복되어 인센티브가 지급되고 있는 현실을 감안하면 이보다도 훨씬 더 많은 시간이 걸릴 것으로 생각된다. 또 이 인센티브전략의 문제점은 단발성으로 끝나는 경우가 대부분이라는 점이다. 본래 인센티브제가 지속적으로 평가를 통해 구성원들에게 경쟁심을 불러일으키는 제도인데 농촌개발전략으로서 인센티브제는 단기전략이라는 점에서 문제가 있다. 즉 이 사업을 확보할 때만 동기부여가 되어 마을 주민들을 움직일 수 있다는 점이다.
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* 강원발전연구원 연구위원
1) 두산, 대교, 삼성전자, 풀무원, LG-ESD, 대웅제약, 대우조선 등이 대표적인 기업들이다.
2) 마을 만들기라는 말은 1962년 나고야(名古屋)시 에이토(榮東)지구의 도시재개발시민운동에서 처음 사용되었는데 그때부터 도시계획에 주민이 참가하는 길이 열였다고 한다. 마을만들기라는 말이 일반화된 것은 1970년대 초 도로확장을 위한 구획정리나 맨션건설에 따르는 일조권 침해 등에 대한 반대운동이 일어나면서 부터였다(김찬호역,2001:5~6).
1) 이 사업은 강원도가 관할구역이 넓고 농촌지역의 소외문제를 해결하기 위해 시범사업으로 1999년 중앙정부에 건의하면서 시작되었다. 원주 황둔 송계마을은 이 건의과정에서 선정되어 성공적인 사례로 소개되고 있다. 그 이후 전국적인 사업으로 행자부가 시행해 오고 있다. 행정자치부는 지난 2001년 3월 정보화시범마을 기본계획을 수립하고 5월부터 1년 간 충남 금산 인삼약초마을 등 25개 시범마을(자체 추진 6개 마을 포함)을 대상으로 제1차 조성사업을 완료하였으며, 이어서 2002년 6월 제2차 사업으로 78개 마을(자체 추진 3개 마을 포함)을 추가로 선정, 정보화시범마을로 조성하고 있다.
2) 언론보도(TV, 일간신문)를 통해 할머니가 손주들과 이메일로 소식을 전하고 며느리가 동참하는 등의 모습은 농촌지역이 오지라는 공간적 불리함을 극복하는데 커다란 성과를 거두었다고 생각된다.
3) 1995년에 춘천시 지암리에서 산촌개발사업이 착수된 이후 2002년 현재 47개 마을에서 사업이 완료되었고 46개 마을에서는 사업이 추진중이며 15개 마을에서는 사전설계단계에 있다.
4) 설문대상자는 산촌사업과 관련된 공무원 25명과 지역주민 150명에 대한 우편과 방문면접조사가 2002년 9월부터10월까지 진행된 조사결과임.
5) 2003년 전국에서 22개 마을이 신청하여 14개마을이 선정될 예정에 있음.
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